Rozmiar tekstu:
 
Dokonując analizy systemu regulacji prawnych odnoszących się do przedmiotu jakim jest szeroko rozumiana turystyka, rozumiana jako rodzaj aktywność publicznej, wskazaćnależy przede wszystkim na rolę ustawy o POT. Niemniej jednak z uwagi na okoliczność, iż Konstytucja RP pozwala na jej bezpośrednie stosowanie warto rozpocząć od analizy rozwiązań konstytucyjnych. Tak oto w rozdziale VII Konstytucji opatrzonym tytułem  "Samorząd terytorialny" zawarty jest przepis odnoszący się wprost do kwestii zrzeszania się przez jednostki samorządu terytorialnego. Artykuł 172 ust. 1 Konstytucji RP stanowi, że jednostki samorządu terytorialnego mają prawo zrzeszania się. Samorząd terytorialny posiada zatem konstytucyjną legitymację zrzeszania się. Konstytucyjne pojęcie „zrzeszanie się” stanowi niewątpliwie kluczowe pojęcie dla rozumienia innego fundamentalnego pojęcia tj. „państwa prawa”. Rozwiązania konstytucyjne w tym zakresie również są jednoznaczne otóż „zrzeszanie się” stanowi kluczowy element aktywności demokratycznej, w ten sposób bowiem możliwa jest realizacja celów czy idei niejako obok działań aparatu państwowego. „Zrzeszanie się” to kwalifikowany sposób oddziaływania podmiotów powstałych w oparciu o ustawowe kryteria. Z tych też powodów tj. z jednej strony działania ukierunkowanego na cele wyższe a z drugiej strony wykonywania swych uprawnień w ustawowy reglamentowany sposób system prawa przewiduje domniemanie profesjonalnego przekazania niektórych kompetencji administracji  publicznej na rzecz podmiotów powstałych w ramach „zrzeszania się”.
Na marginesie wskazać należy, iż uprawnienie „zrzeszania się” w ramach regulacji konstytucyjnych jest całkowicie odrębnie uregulowane w odniesieniu do  uprawnień obywateli.
Szczególną uwagę warto zatem zwrócić na treść przepisu art. 172 ust. 3 Konstytucji RP, wedle którego "zasady, na jakich jednostki samorządu terytorialnego mogą korzystać z praw, o których mowa w ust. 1 i 2, określa ustawa".
Korzystanie zatem z konstytucyjnego prawa do zrzeszania się przez jednostki samorządu terytorialnego ma być z uwagi na zasady wykładni językowej określone przez ustawę, w której znajdować się będą zasady korzystania z powyższego prawa.
W dorobku orzecznictwa widnieje podgląd, iż wykładnia językowa wynikająca z treści przepisu art. 172 Konstytucji RP pozwala na jednoznaczne stwierdzenie, iż zasady zrzeszania się gmin, a więc zasady korzystania z prawa, o jakim mowa w art. 172 ust. 1 Konstytucji RP, określa sama ustawa o samorządzie gminnym. Pogląd taki wyrażany jest również w literaturze prawa konstytucyjnego.
 
W myśl art. 84 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym "w celu wspierania idei samorządu terytorialnego oraz obrony wspólnych interesów gminy mogą tworzyć stowarzyszenia, w tym również z powiatami i województwami". Nie jest jednak tak, iż możliwość zrzeszania się gmin ograniczona jest tylko do zrzeszania się z innymi jednostkami samorządu terytorialnego.
Gmina może przystąpić do stowarzyszenia działającego na podstawie ustawy z dnia 7 kwietnia 1989 r. Prawo o stowarzyszeniach oraz ustawy o Polskiej Organizacji Turystycznej i realizującego cele w nim przewidziane.
Należy sięgnąć do wykładni historycznej. W pierwotnym brzmieniu, sprzed reformy administracji samorządowej przeprowadzonej w 1998 r., przepis ten zezwalał gminom na tworzenie stowarzyszeń w celu wspierania idei samorządu terytorialnego oraz obrony wspólnych interesów gmin. Obecna treść przepisu, nadana nowelą z dnia 11 kwietnia 2001 r. (Dz.U. Nr 45, poz. 497), uwzględnia możliwość tworzenia stowarzyszeń również z powiatami i województwami.
Zważyć jednak należy, że przepis art. 75 ust. 1 ustawy z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie powiatowym (Dz.U. Nr 91, poz. 578), zezwalający na tworzenie stowarzyszeń przez powiaty, w tym również z gminami, nie zawierał takich ograniczeń jak w przypadku gmin. W pierwotnej regulacji dotyczącej samorządu województwa przepisu stanowiącego odpowiednik art. 84 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1996 r. o samorządzie gminnym i art. 75 ust. 1 u.s.p. ustawodawca w ogóle nie zamieścił. Dopiero nowelizacja dokonana ustawą z dnia 11 kwietnia 2001 r. o zmianie ustaw: o samorządzie gminnym, o samorządzie powiatowym, o samorządzie województwa, o administracji rządowej w województwie oraz o zmianie innych ustaw (Dz.U. Nr 45, poz. 497), obowiązująca od dnia 30 maja 2001 r., ujednoliciła regulacje we wszystkich trzech ustawach, stwarzając możliwość tworzenia stowarzyszeń z udziałem jednostek samorządu terytorialnego wszystkich szczebli.
Ustawodawca jednak w odniesieniu do powiatów i województw zrezygnował z formuły zamieszczonej w art. 84 ust. 1 ab initio ustawy o samorządzie gminnym, okoliczność ta jednak nie ma znaczenia przesądzającego o ograniczeniach gmin.
Zważyć należy, że Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej w rozdziale VII, poświęconym samorządowi terytorialnemu, nie różnicuje pozycji jednostek samorządu terytorialnego, a w szczególności nie wprowadza zasady podporządkowania gmin powiatom lub województwom. Wszystkie jednostki samorządu terytorialnego działają na zasadzie samodzielności i mają zapewnione konstytucyjnie granice tej samodzielności.
Ustawowym potwierdzeniem tej zasady jest podział kompetencji (art. 6 ust. 1 i 2 i art. 7 u.s.g. oraz art. 4 u.s.p.), przy czym w art. 4 ust. 6 u.s.p. wprowadzono zasadę, że zadania powiatu nie mogą naruszać zakresu działania gminy. Wyrazem samodzielności jednostek samorządu terytorialnego jest także przepis art. 4 ust. 1 ustawy z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie województwa (Dz.U. z 2001 r.
Nr 142, poz. 1590 ze zm.), stanowiący, że zakres samorządu województwa nie narusza samodzielności powiatu i gminy. W ust. 2 tego artykułu ustawodawca w sposób wyraźny stwierdził, że organy województwa nie stanowią wobec powiatu i gminy organów nadzoru lub kontroli oraz nie są organami wyższego stopnia w postępowaniu administracyjnym. Taka równoprawna pozycja jednostek samorządu terytorialnego nie pozwala przyjąć, aby w zakresie tworzenia stowarzyszeń powiat i województwo miały pozycję uprzywilejowaną w porównaniu z gminą.
Jeżeli więc przepis art. 172 Konstytucji RP kreuje prawo jednostek samorządu terytorialnego do zrzeszania się, to odnosi się ono do wszystkich szczebli podziału terytorialnego, wprowadzonego ustawą z dnia 24 lipca 1998 r. o wprowadzeniu trójstopniowego podziału terytorialnego państwa (Dz.U. Nr 96, poz. 603).
W zakresie zasad, na jakich jednostki samorządu terytorialnego mogą korzystać z prawa do zrzeszania się, Konstytucja odsyła w art. 172 ust. 3 do ustaw.
W odniesieniu do gmin aktem takim jest niewątpliwie ustawa z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym. W art. 84 ust. 1 sformułowane zostały cele, dla których gminy mogą tworzyć stowarzyszenia, w tym również z powiatami i województwami. Podkreślenia wymaga, że przepis ten formułuje cele w sposób ogólny. Zarówno wspieranie idei samorządu terytorialnego, jak i obrona wspólnych interesów zawierają w sobie obszerną i bogatą treść i tylko całkowite wykluczenie takich celów mogłoby stanowić podstawę do skutecznego wkroczenia organu nadzoru, gdyby gmina takie stowarzyszenie chciała stworzyć.
Przeciwko przyjęciu literalnej wykładni tego przepisu przemawia wzgląd na wyniki wykładni systemowej. Wadliwym będzie zatem odczytywanie znaczenie tego przepisu w kontekście uprzywilejowania powiatu  i województwa wówczas bowiem zarówno powiat, jak i samorząd województwa (które mogą tworzyć stowarzyszenia także z gminami), znalazłyby się w pozycji uprzywilejowanej. Takich podstaw jednak nie dają przepisy Konstytucji, gdyż nie stwarzają żadnego przywileju dla powiatów i województw.
Przepis art. 172 ust. 3 Konstytucji wymaga, aby realizację prawa do zrzeszania się określała ustawa. Postulat ten jest spełniony, gdy przepisy innej ustawy, a więc aktu tej samej rangi co ustawa o samorządzie terytorialnym, przewiduje wprost możliwość czynnego udziału gminy w stowarzyszeniach. Takim aktem prawnym jest ustawa z dnia 25 czerwca 1999 r. o Polskiej Organizacji Turystycznej.
Ta państwowa osoba prawa (art. 2 ust. 1 powołanej ustawy) ma przypisane różnorakie działania, szczegółowo wymienione w art. 3, które wykonuje współpracując m.in. z jednostkami samorządu terytorialnego (art. 3 ust. 2 pkt 1). Ustawa w art. 4 ust. 1 pozwala na tworzenie regionalnych i lokalnych organizacji turystycznych; do ich tworzenia i działania stosuje się wprost przepisy ustawy z dnia 7 kwietnia 1989 r. Prawo o stowarzyszeniach, przy czym członkiem tych organizacji mogą być osoby fizyczne i prawne, w szczególności podmioty, o których mowa w art. 3 ust. 2 pkt 1 i 2. Jeśli więc akt prawny rangi ustawowej przewiduje członkostwo jednostek samorządu terytorialnego, nie czyniąc w myśl zasad Konstytucji różnicy w ich uprawnieniach, to oczywistym jest, iż dokonuje pewnej gradacji w zakresie funkcjonalnym stowarzyszeń.
 
Odnosząc się do rozwiązań przewidzianych w ustawie z dnia 25 czerwca 1999 roku o Polskiej Organizacji Turystycznej (Dz. U. z dnia 23 lipca 1999 r. z późniejszymi zmianami) analizę warto rozpocząć od wykładni językowej
w oparciu przede wszystkim o argument redakcji ustawy. Ustawodawca w rozdziale 1 „przepisy ogólne” art. 1 ust. 2 określił, iż Polska Organizacja Turystyczna jako państwowa osoba prawna tworzy warunki współpracy organów administracji rządowej, samorządu terytorialnego i organizacji zrzeszających przedsiębiorców z dziedziny turystyki, w tym samorządu gospodarczego i zawodowego, oraz stowarzyszeń działających w tej dziedzinie. W art. 3 owej ustawy z kolei przewidziano katalog zadań POT, które to zadania mają być realizowane w oparciu o współpracę ze specjalistycznymi podmiotami jakim są regionalne oraz lokalne organizacje turystyczne (art. 4).
W samej procedurze tworzenia regionalnych i lokalnych organizacji turystycznych oraz w odrębnościach w określeniu zakresu działania tych podmiotów zawarta jest wyjątkowa pozycja ROTów i LOTów. Oczywistym jest, iż do tworzenia i działania wskazanych podmiotów stosowane są przepisy ustawy z dnia 7 kwietnia 1989 r. - Prawo o stowarzyszeniach (Dz. U. Nr 20, poz. 104, z 1990 r. Nr 14, poz. 86, z 1996 r. Nr 27, poz. 118, z 1997 r. Nr 121, poz. 769 oraz z 1998 r. Nr 106, poz. 668 i inne), nie mniej jednak na specyfikę regulacji ustawy o POT wskazać należy na enumeratywnie określone odrębności:
  1. członkiem tych organizacji mogą być osoby fizyczne i osoby prawne, w szczególności podmioty, o których mowa w art. 3 ust. 2 pkt 1 i 2
  2. nadzór nad tymi organizacjami sprawuje minister właściwy do spraw turystyki,
  3. organizacje te mogą prowadzić działalność gospodarczą w rozmiarach służących realizacji ich celów i w przedmiocie określonym w ich statutach.

Owe odrębności są o tyle kluczowe, iż w pewnej mierze stanowią regulację conta legem w zakresie przepisów ustawy o stowarzyszeniach.
Również analizując katalog zadań regionalnych i lokalnych organizacji turystycznych składający się z następujących elementów:
  • promocja turystyczna obszaru ich działania,
  • wspomaganie funkcjonowania i rozwoju informacji turystycznej,
  • inicjowanie, opiniowanie i wspieranie planów rozwoju i modernizacji infrastruktury turystycznej,
  • współpraca z Polską Organizacją Turystyczną.

Warto zauważyć daleko idącą specjalizację tych podmiotów. Rozwiązaniem rzucającym się w oczy jest ustawowe stworzenie systemu albowiem ROTy i LOTy w ramach realizacji swych zadań winny współpracować z POT.
Uwypuklić również należy rolę ROTów  i LOTów odnośnie działania organów POT, istotnym jest, iż owa rola nie została określona przez ustawodawcę jedynie jako służebna podległość. ROTy oraz LOTy posiadają uprawnienia doradcze a ściślej konsultacyjne w ramach działania organów POT.
Z przedstawionych powyżej względów nie sposób nie uznać szczególnej roli ROTów i LOTów oraz ich predestynacji do odgrywania znaczniejszej roli w życiu publicznym. Wydaje się uzasadnionym pogląd, iż pomijanie roli lub jej deprecjacja w życiu publicznym winna być w ogóle traktowana jako działania sprzeczne z porządkiem prawnym.
Pogląd ten znajduje swe uzasadnienie również w innej ustawie z dnia 24 kwietnia 2003 roku o działalności pożytku publicznego i o wolontariacie.
Odnoszą się do poszczególnych rozwiązań wskazana ustawa reguluje nie tylko prowadzenia działalności pożytku publicznego przez organizacje pozarządowe w sferze zadań publicznych oraz zasady współpracy organów administracji publicznej z organizacjami pozarządowymi; ale przede wszystkim pojęcie inicjatywy lokalnej jako formę współpracy jednostek samorządu terytorialnego z ich mieszkańcami, w celu wspólnego realizowania zadania publicznego na rzecz społeczności lokalnej.
Art. 3 ustawy o działalności pożytku publicznego definiuje pojęcie kluczowe tak więc działalnością pożytku publicznego jest działalność społecznie użyteczna, prowadzona przez organizacje pozarządowe w sferze zadań publicznych określonych w ustawie. Ten sam przepis w dalszej części określa definicję organizacji pozarządowej.  
Funkcjonalnie rzecz ujmując organy administracji publicznej prowadzą działalność w sferze zadań publicznych we współpracy z organizacjami pozarządowymi prowadzącymi działalność pożytku publicznego w zakresie odpowiadającym zadaniom tych organów. Współpraca ta może odbywać się w formach, katalog ten jest wskazaniem otwartym, przewiduje on między innymi zlecania organizacjom pozarządowym oraz podmiotom wymienionym w art. 3 ust. 3 (tj. rotom i lotom) realizacji zadań publicznych na zasadach określonych w tej ustawie. Sam ustawodawca wskazuje parametry w oparciu o które winna odbywać się owa współpraca tj: zasada pomocniczości, suwerenności stron, partnerstwa, efektywności, uczciwej konkurencji i jawności.
Zlecanie realizacji zadań publicznych, o którym mowa w ust. 2 pkt 1 ustawy, jako zadań zleconych w rozumieniu art. 127 ust. 1 pkt 1 lit. e, art. 151 ust. 1 oraz art. 221 ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych, może mieć formy:
- powierzania wykonywania zadań publicznych, wraz z udzieleniem dotacji na finansowanie ich realizacji, lub
- wspierania wykonywania zadań publicznych, wraz z udzieleniem dotacji na dofinansowanie ich realizacji.
Prowadzenie działalności pożytku publicznego na podstawie zlecenia realizacji zadań publicznych na podstawie art. 11 ustawy o działalności pożytku publicznego winno się opierać na następujących zasadach. Organy administracji publicznej winny wspierać realizację zadań publicznych przez organizacje pozarządowe oraz inne podmioty prowadzące działalność statutową w danej dziedzinie; jak też mogą powierzyć w sferze zadań publicznych (w tym turystyki) realizację zadań publicznych organizacjom pozarządowym oraz innym podmiotom o ile organizacje te prowadząc działalność statutową w danej dziedzinie.
Proceduralnie wspieranie oraz powierzanie zadań o jakich mowa powyżej w oparciu o art. 11 ustawy odbywa się po przeprowadzeniu otwartego konkursu ofert, chyba że przepisy odrębne przewidują inny tryb zlecania.
Również art. 11 zawiera kluczowy element kwantyfikujący określający iż wybór danego oferenta następuje w sposób zapewniający wysoką jakość wykonania danego zadania. Brak jest ustawowych innych przesłanek w tym zakresie. Jedynie profesjonalizm i daleko idąca specjalizacja nakładają na organy administracji stosowanie ustawowych rozwiązań.
W oparciu o art. 13 ustawy należy przypomnieć, iż organ administracji publicznej zamierzający zlecić realizację zadania publicznego organizacjom pozarządowym, ogłasza otwarty konkurs ofert. Stworzenie warunków oferty należy do uznania organu i winno być określane w ramach swobodnej woli realizującej założenia polityki danego organu administracji publicznej. Dopiero przy rozpatrywaniu ofert na podstawie art. 15 organ administracji publicznej winien oceniać możliwość realizacji zadania publicznego przez organizację pozarządową, również w ujęciu finansowym. Ocena ta odnosić się winna do proponowanej jakość wykonania zadania oraz kwalifikacji osób, przy udziale których organizacja pozarządowa będzie realizować zadanie publiczne.

Mając na względzie wskazaną powyżej regulację prawną ROTy i LOTy, nie tylko z uwagi na przepisy prawa materialnego ale również ze względów funkcjonalnych, są niejako uprzywilejowane do odgrywania znaczącej roli w zakresie wykonywania zadań publicznych. Z tego też powodu muszą być postrzegane jako pełnoprawni partnerzy.

Tytułem zakończenia opisując instytucję „Inicjatywy lokalnej” w art. 19b oraz 19c omawianej ustawy również pośrednio wskazano na uprzywilejowane znaczenie ROTów i LOTów. W ramach inicjatywy lokalnej mieszkańcy jednostki samorządu terytorialnego bezpośrednio, bądź za pośrednictwem organizacji pozarządowych, mogą złożyć wniosek o realizację zadania publicznego do jednostki samorządu terytorialnego, na terenie której mają miejsce zamieszkania lub siedzibę, w zakresie działalności w sferze kultury fizycznej i turystyki.
Organy administracji powinny bardziej śmiało korzystać z dynamiki ROTów i LOTów, mając świadomość ich szczególnej roli przewidzianej przez ustawodawcę.
Z drugiej strony w świetle wskazanych regulacji prawnych pomijanie tych podmiotów może być rozpatrywane jako w skrajnych przypadkach działanie sprzeczne z prawem.
 
Piotr Kopcewicz - adwokat

zachodniopomorskie pomorskie warminsko-mazurskie podlaskie lubuskie wielkopolskie kujawsko-pomorskie mazowieckie łódzkie dolnośląskie opolskie śląskie małopolskie podkarpackie świętokrzyskie lubelskieSite map

 

Szukaj w serwisie

Newsletter

Newsletter

Gryf Turystyczny 2015

Przydatne serwisy